Antecedentes

La descentralización se refiere a la transferencia de autoridad y responsabilidades de funciones por parte del gobierno central hacia los gobiernos subnacionales (gobiernos regionales, municipalidades, etc.), de manera que tengan grados de autonomía. Lo anterior se puede manifestar en tres dimensiones que se encuentran relacionadas entre sí: administrativa, fiscal y política. 

-La descentralización administrativa se asocia con transferencia de responsabilidades como planeación, financiamiento y gestión de ciertas funciones (Letelier y Ormeño, 2018). Por ejemplo, la transferencia de la competencia para ejecutar programas sociales que estaban anteriormente en un ministerio.

-La descentralización fiscal tiene relación con una mayor autonomía en el gasto y la capacidad de generar recursos propios por parte de los gobiernos subnacionales (Letelier y Ormeño, 2018). Se refiere a la transferencia de responsabilidades del gasto público y fuentes de financiamiento a través de ingresos propios, transferencias y endeudamiento (BID, 2018). Por ejemplo, el Proyecto de Ley Regiones Más Fuertes, en trámite en el Congreso Nacional, incorpora la posibilidad de que los gobiernos regionales generen ingresos propios a través del cobro de ciertas tasas.

-Finalmente, la descentralización política tiene que ver con una relación de poder que sea más bien equitativa y horizontal entre los incumbentes (Ezcurra & Rodríguez-Pose, 2013). Asimismo, se puede entender como el grado de autonomía de los gobiernos subnacionales para elegir a sus propias autoridades (Letelier y Ormeño, 2018). Por ejemplo: elección de Gobernadores Regionales.

En el presente artículo nos focalizaremos en el proceso de descentralización en Chile, específicamente en lo que respecta al ámbito regional.

De acuerdo con información de la OCDE sobre el gasto subnacional (municipios más gobiernos regionales o equivalentes), Chile (14,9%) se encuentra entre los países con menor nivel de gasto y lejos del promedio de la OCDE (28,8%).

Un Poco de Historia

En el contexto internacional podemos destacar algunos acontecimientos que aceleraron los procesos de independencia en los territorios de América y dieron las bases para los sistemas de gobierno de las nuevas naciones, tales como la independencia de Estados Unidos (1775-1783), la revolución francesa (1789-1799), la invasión de Napoleón Bonaparte a España (1808-1814) y la independencia de Haití (1804).

En el caso chileno, luego de la primera junta de gobierno en el año 1810, vino un período de gran inestabilidad política, lo que se puede graficar con la redacción de 8 reglamentos y textos constitucionales entre los años 1810 y 1830: 1811, 1812, 1814, 1818, 1822, 1823, 1826 y 1828. Durante el período de Bernardo O’Higgins, primaron ideas centralistas respecto de la administración del país, emergiendo de forma posterior a su mandato ideas descentralizadoras y federalistas, que tuvieron su culminación con la redacción de la Constitución de 1828. Esta no logró prevalecer por disputas políticas en torno a diferentes interpretaciones de la Constitución. Posteriormente, debido a la inestabilidad reinante y la elección del vicepresidente de Chile, se produjo una guerra civil (1829-1830) entre los bandos conservadores (pelucones) y liberales (pipiolos), finalizando con la batalla de Lircay (17 de abril de 1830) con un triunfo del primer bando (conservador). Con esto se da inició en el país a un período denominado “República Conservadora”, que abarcaría el período 1830-1861, con hegemonía del partido conservador. En el año 1833 se redactó una nueva Constitución que tuvo vigencia hasta 1925. Lo anterior dio las bases para un sistema centralizado, unitario, con ciertos niveles de desconcentración del poder en los territorios. 

Finalmente, es importante mencionar que en los recientes procesos constituyentes que no tuvieron éxito (2022-2023) se mantuvo la característica de país unitario (con distintas variantes en descentralización entre ambos proyectos).

En resumen, Chile se constituye como un Estado Unitario que en las últimas décadas ha mostrado algunos avances en los ámbitos de la descentralización.

Avances en la Descentralización

Con todos estos antecedentes históricos, no es extraño que Chile, en términos internacionales, muestre un rezago en el ámbito de la descentralización, y se encuentre entre los países con un menor nivel de gasto público subnacional (sobre el gasto público general).

De acuerdo con información de la OCDE sobre el gasto subnacional (municipios más gobiernos regionales o equivalentes), Chile (14,9%) se encuentra entre los países con menor nivel de gasto y lejos del promedio de la OCDE (28,8%).

Cuadro N° 1: Gasto Público Subnacional Respecto del Gasto Público General (%)

Fuente: OCDE 2019, Chile y promedio OCDE (2021).

En las últimas décadas, considerando los 3 ámbitos de la descentralización, son pocos los avances que se podrían destacar en el ámbito de los gobiernos regionales, lo que se muestra a continuación:

Diagrama N° 1: Avances en Descentralización 

Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR): El FNDR fue creado en el Decreto Ley N°575 del año 1974: “Sin perjuicio de los fondos que se asignen sectorialmente a las regiones, existirá en el Presupuesto de la Nación un Fondo Nacional de Desarrollo Regional…”. El FNDR se define en el artículo 115 de la Constitución de Chile como una fuente de financiamiento de la inversión regional. A su vez, la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, Ley N°19.175, estipula que “el Fondo Nacional de Desarrollo Regional es un programa de inversiones públicas, con finalidades de desarrollo regional y compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo”. La distribución de este fondo entre las regiones del país tiene un algoritmo matemático que considera variables de vulnerabilidad y características territoriales.

-Ley N°19.175 (1992): Ley Orgánica Gobiernos Regionales, los Gobiernos Regionales fueron creados en el país a partir de la promulgación de esta ley, lo que constituyó un significativo avance para el proceso de descentralización. Se definieron como organismos autónomos que se encargan de la administración superior de las regiones, y se preocupan por el desarrollo armónico y equitativo del territorio. Su principal labor es la planificación y la confección de proyectos que impulsen el desarrollo económico, social y cultural de las regiones, considerando la preservación del medio ambiente y la participación de la comunidad.

-Ley N°20.678 (2013): Elección de Consejeros Regionales: en cada una de las regiones existe un Gobierno Regional, constituido por el gobernador y el Consejo Regional. El Consejo Regional tiene por finalidad hacer efectiva la participación de la comunidad regional y tiene facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. A partir del año 2013, los consejeros regionales son elegidos por votación directa de los ciudadanos. Anteriormente eran designados por los concejales comunales.

-Leyes N°20.990 (2017) y 21.073 (2018): Con estas leyes se determinó y reguló la elección de la nueva autoridad regional, el gobernador regional. Lo anterior implica un cambio profundo en las decisiones regionales, ya que, desde julio de 2021, la autoridad regional es elegida por la ciudadanía, al contrario de los intendentes, que eran designados por el Presidente de la República de turno. En esta ley se separan las funciones de gobierno interior de las de administración, quedando las primeras radicadas en la figura del delegado presidencial, que corresponde al representante del Presidente de la República en la respectiva región, y las funciones de administración a cargo del Gobernador Regional y su Consejo.

-Ley N°21.074 (2018): Fortalece los gobiernos regionales: Esta ley, que se encuentra en implementación, incorpora, entre otras cosas, la creación de nuevas divisiones en cada gobierno regional. Asimismo, considera la creación de áreas metropolitanas y la factibilidad de efectuar transferencias de competencias desde el nivel central hacia los gobiernos regionales. 

-Modificaciones a las Leyes de Presupuestos: Dentro de este proceso de descentralización, que ha sido gradual, las leyes de presupuestos de los últimos años han comenzado a incorporar cambios en la estructura presupuestaria de los gobiernos regionales. Estos se inician a partir de la Ley de Presupuestos 2020, la cual creó un programa presupuestario en la partida Tesoro Público con las fuentes de financiamiento de los gobiernos regionales, y las leyes de presupuestos posteriores han incorporado avances en descentralización fiscal, destacando:

-La creación de una partida presupuestaria propia para los gobiernos regionales, saliendo de la partida del Ministerio del Interior. Esta partida contempla 2 presupuestos globales para los gobiernos regionales: uno de funcionamiento y otro de inversión regional.

-Los gobiernos regionales tienen la facultad de distribuir estos montos globales asignados a sus presupuestos entre los diferentes rubros de gastos.

-Los ingresos propios, tales como aquellos asociados al litio, se incorporan durante el año a través de resoluciones de los gobiernos regionales.

-Se fortalece una facultad establecida en la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales no utilizada, asociada con la capacidad de generar sus propios programas públicos y dejar de ser financistas de estos a través de otros servicios públicos, incorporándose al sistema de monitoreo y evaluación de la Dirección de Presupuestos y el Ministerio de Desarrollo Social y Familia.

-Mayor participación en el financiamiento de las emergencias (incendios, temporales, etc.).

-Creación de un Fondo de Equidad Interregional, cuyo principal objetivo es compensar a las regiones menos beneficiadas con los fondos regionales y, asimismo, reducir brechas existentes entre las regiones de Chile, dada su heterogeneidad demográfica, económica y social. Para su creación se han tomado como referencia experiencias internacionales, especialmente los fondos de convergencia creados por la Unión Europea a partir del Tratado de Maastricht.   

Royalty Minero: Durante el mes de mayo de 2023 se aprobó el Royalty Minero (Ley N° 21.591), que establece un impuesto, denominado Royalty Minero, respecto de la gran minería del cobre (producción sobre 50.000 toneladas métricas de cobre fino).  Esta ley contempla recursos por US$450 millones en favor de regiones y municipios a partir del año 2025, que se distribuyen entre los siguientes fondos: 

-Fondo para la Productividad y el Desarrollo a beneficio de los presupuestos de inversión de los gobiernos regionales.

-Fondo de Apoyo para la Equidad Territorial a beneficio de alrededor de 302 comunas vulnerables, que son las más dependientes al Fondo Común Municipal.

-Fondo de Comunas Mineras para compensar externalidades negativas en municipios que tengan faenas relacionadas directamente con la actividad minera. 

-Durante la tramitación de este proyecto se firmó un protocolo que acordó entregar recursos a partir del año 2024, equivalentes al 50% de los recursos en régimen.

Actualmente, el presupuesto de los programas de inversión de los gobiernos regionales asciende a $1,6 billones aproximadamente, y el financiamiento proviene principalmente del FNDR, FAR, Fondo de Equidad Interregional y Fondo para la Productividad y El Desarrollo. Lo anterior representa alrededor del 2% del gasto público del Gobierno Central de Chile.

Gráfico N°2: Financiamiento Programas de Inversión Gobiernos Regionales Año 2024

Fuente: Elaboración propia en base a la Ley de Presupuestos 2024.

El FNDR es la fuente de financiamiento más relevante de la inversión que ejecutan los gobiernos regionales (45%), le siguen en importancia el FAR (17%) y el Fondo de Equidad Interregional (15%). Respecto del royalty (Fondo para la Productividad y el Desarrollo), tomará mayor importancia a partir del 2025, dado que los gobiernos regionales comenzarán a percibir la totalidad de los recursos proyectados en esta ley.

Adicionalmente a los avances señalados en términos de descentralización administrativa (por ejemplo, el proceso de transferencias de competencias) y política (gobernadores regionales electos), en la actualidad se encuentra en el parlamento un proyecto de ley que podría permitir avanzar de manera importante en la descentralización fiscal. Se trata del proyecto de ley “Regiones más Fuertes”.

Proyecto de Ley Regiones Más Fuertes

Durante el año 2023 ingresó al Parlamento el proyecto de ley denominado “Regiones Más Fuertes”, el cual apunta a avanzar en la descentralización fiscal, dotando a los gobiernos regionales de mayores grados de autonomía y flexibilidad financiera, junto con proveer mejores mecanismos de compensación interterritorial. Lo anterior permitirá, entre otras cosas, institucionalizar en una ley permanente algunos de los cambios materializados en las últimas leyes de presupuestos.

Junto con todo lo anterior, el PDL reconoce nuevas y mejores herramientas y mecanismos de control y rendición de cuentas a los gobernadores regionales para posibilitar una correcta planificación de sus finanzas y mejorar la ejecución del presupuesto regional de una manera consistente con los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal. También se busca entregar información transparente a la ciudadanía y evitar a tiempo escenarios de insostenibilidad fiscal a través de más y mejores herramientas de rendición de cuentas. 

Este proyecto de ley se puede dividir en 3 grandes ejes:

1.- Fuentes de Ingresos: el proyecto de ley contempla la posibilidad de creación de nuevas fuentes de ingresos, tales como tasas específicas y revisión de los actuales fondos y su distribución regional, y se formaliza la creación del Fondo de Equidad Interregional.

2.- Regulación del Gasto: En este eje se concentra la regulación del nuevo sistema presupuestario de los gobiernos regionales (GORE), junto con medidas y adecuaciones que buscan mejorar la gestión financiera y, asimismo, compensar los mayores niveles de autonomía con reglas específicas de administración presupuestaria. Se establece la posibilidad de endeudamiento en casos específicos con Organismos Internacionales (por ejemplo, el BID) y la creación de reglas fiscales regionales.

3.-Control y rendición de Cuentas:  En este eje se agrupan las medidas que buscan entregar un marco de responsabilidad fiscal para el ejercicio de las facultades financieras que poseerán los GORE. Además, se fortalecen y establecen nuevas exigencias sobre la transparencia en la gestión de recursos públicos y la participación ciudadana.

Una mirada al Futuro

Dentro de este camino de la descentralización, observando ejemplos internacionales y la evolución a través de la historia del país, se puede seguir avanzando, considerando elementos tales como los siguientes:

-La descentralización es un proceso gradual, sus grados de avances dependen de las características de cada país.

-Parece recomendable/adecuado continuar con la implementación de la Ley N° 21.074, especialmente en el ámbito de las transferencias de competencias e implementación de las áreas metropolitanas. 

-Parece recomendable/adecuado avanzar en una mayor cooperación entre los gobiernos regionales y los ministerios sectoriales para fortalecer la inversión en las regiones. Acá se debería sacar más provecho a los convenios de programación, que corresponden a una herramienta mencionada en varias normas legales y que consiste, a grandes rasgos, en un contrato entre organismos públicos y los gobiernos regionales para cofinanciar carteras de proyectos.

-Los últimos cambios legales, nuevos recursos asociados al royalty, así como el proyecto de ley Regiones Más Fuertes, implican un desafío para los gobiernos regionales al tener mayor cantidad de recursos, nuevas atribuciones y mayores responsabilidades asociadas con la responsabilidad fiscal.

Bibliografía 

BID (2018): “Próximos pasos para la descentralización y gobiernos subnacionales en América Latina y el Caribe”.   

BID (2022): “Panorama de las Relaciones Fiscales entre Niveles de Gobierno de Países de América Latina y El Caribe”. 

Letelier, L. (2012): Teoría y práctica de la descentralización fiscal. Santiago de Chile: Ediciones UC.

Letelier, L. y José Luis Saez (2020): Fiscal Decentralization and Life Satisfaction in Chile. Working Paper N°20-07. International Center for Public Policy.