1 Agradezco las conversaciones con Alejandro Jara, ex Subdirector Gerente de la Organización Mundial del Comercio y ex Director de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, y con Juan Araya, ex asesor del Ministerio de Hacienda en materias de comercio internacional y ex miembro de la Comisión Nacional de Distorsiones de Precios. Agradezco también las conversaciones con Alejandro Micco.

Resumen

El mundo está inmerso en una dinámica proteccionista cuyos orígenes no difieren del todo de la que llevó a Chile y América Latina a adoptar una estrategia de sustitución de importaciones e industrialización liderada por el Estado. No obstante, hay tres diferencias sustanciales que sugieren que Chile debe adoptar una estrategia nueva. Primero, aun con deficiencias, hoy existe una institucionalidad internacional que puede servir para evitar que prevalezcan guerras comerciales inútiles. Segundo, Chile cuenta con la más extensa red de Acuerdos de Libre Comercio que, además, es eficiente para promover el desarrollo del comercio exterior. Tercero, hay lecciones muy importantes que hemos aprendido del tipo de política industrial implementado entonces. Argumentamos que Chile debe tener una política internacional activa en el plano de la protección del sistema internacional de comercio, que en el plano productivo debe usar activamente la red de Acuerdos Comerciales para promover las exportaciones chilenas y la inversión extranjera orientada a la exportación y, finalmente, que debe implementar nuevas políticas industriales que faciliten el desarrollo y fortalecimiento de nuevos sectores exportadores, tanto de bienes como servicios.

1. Causas de la actual amenaza proteccionista

En los últimos años, varios países han comenzado a aplicar políticas proteccionistas. Las razones abundan: seguridad nacional, soberanía económica, competencia desleal, protección del empleo en ciertos sectores, normas de seguridad y salud y estándares medioambientales (impuestos al carbono en las fronteras) son los más comunes. Los dos protagonistas de esta tendencia son Estados Unidos y China. Desde la presidencia de Trump, Estados Unidos comenzó a poner aranceles y barreras al comercio, particularmente a productos chinos. Durante la administración Biden, esto ha continuado, pero el énfasis ha sido más bien de promoción de la inversión (local y extranjera) en sectores clave. China tiende más a fomentar industrias nacionales, exigiendo transferencias de tecnología de empresas extranjeras y proporcionando subsidios a empresas estatales. A medida que se acentúa la guerra comercial entre Estados Unidos y Europa, por un lado, y China, por otro, más países comienzan a pensar en hacer lo mismo. Las medidas proteccionistas en América Latina se han acelerado en los últimos años, a veces directamente o a veces encubiertas de medidas de competencia desleal.

Lo que nos preguntamos en este trabajo es cómo debe reaccionar Chile en este escenario. Durante el siglo XX, la economía mundial ya vivió problemas de esta naturaleza y la carencia de institucionalidad derivó en una reducción importante en el comercio internacional. Chile siguió esa estrategia y no le fue bien. ¿Qué debe hacer ahora Chile en este panorama crecientemente hostil?

La respuesta que damos es que Chile debe resistir las presiones proteccionistas que sin duda surgirán. ¿Por qué no proteger a nuestra industria si eso mismo hacen los países más grandes? Basándonos en la experiencia entre 1940 y 1970, la respuesta que damos es que, si uno pudiera deshacerse rápidamente de los instrumentos de protección para derribar esas barreras cuando los mercados externos comiencen a abrirse, entonces podría ser razonable subirse al carro de la protección. Sin embargo, la economía política de la “desprotección” es compleja a tal punto que es preferible no entrar en la estrategia de protección. 

Más bien, en lugar de protegernos, Chile podría pensar en resolver el problema inverso: en lugar de proteger a industrias que no son competitivas, puede promover el desarrollo de otras. Esto cobra más sentido ahora que antes por tres razones. Una es que hoy sabemos mejor que antes qué funciona y qué no en política industrial moderna. Otra es que el cambio climático está induciendo el desarrollo de ciertos sectores en los cuales Chile tiene a priori importantes ventajas comparativas. Maximizar el impacto de ellas en el resto de la economía es una oportunidad. Finalmente, Chile tiene hoy un activo impensable en los años 1940 y 1950: la mayor red mundial de tratados de libre comercio. Esto constituye una ventaja comparativa importante que hay que explotar. 

2. La historia no se repite, pero ¿rima? Dinámica del proteccionismo 

Hay rasgos comunes entre la dinámica actual del proteccionismo y la que vivió el mundo entre 1930 y 1970. Por supuesto, esa época estuvo marcada por eventos económicos y políticos de una gravedad que no se comparan con los actuales, al menos hasta el día de hoy. Desde la Gran Depresión de los años 1930, una serie de recesiones posteriores generaron desconfianza en la liberalización comercial. La inestabilidad de los flujos de comercio y los movimientos de capital indujeron a muchos países a adoptar políticas proteccionistas como aumentos de aranceles y restricciones comerciales (cuotas y permisos administrativos entre ellos). La segunda guerra mundial solo profundizó esta tendencia al cerrar el comercio internacional marítimo. Entre 1939 y 1945, los países no tenían muchas opciones para el desarrollo orientado hacia adentro. Chile siguió esa lógica.

Los argumentos para promover este tipo de estrategia de desarrollo eran cuatro. Primero, la necesidad de proteger y desarrollar ciertas industrias especialmente en sectores como la agricultura y la manufactura. La idea era evitar la dependencia de importaciones y fomentar el desarrollo industrial doméstico. Segundo, presiones de los sindicatos para proteger el empleo doméstico. La amenaza soviética generó condiciones para que los sectores empresariales aceptaran este tipo de influencia de los sindicatos, lo que significaba salarios mayores, estabilidad laboral y protección de la competencia extranjera. Tercero, la Guerra Fría intensificó en algunos países la preocupación por la seguridad nacional, lo que los llevó a implementar barreras comerciales para proteger industrias clave que se consideraban esenciales. Cuarto, la seguridad alimentaria, particularmente en Europa, adquirió enorme relevancia. La Política Agrícola Común fue muy importante en el incipiente proceso de integración europea. 

En medio de esta moda aislacionista y poca colaboración entre países, la comunidad internacional comenzó a crear un sistema liberal y multilateral para regular el comercio y los flujos de capital. Los acuerdos de Bretton Woods de 1944 crearon el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial y luego, en 1947, se creó el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Los efectos de esta nueva institucionalidad tardaron en masificarse. Los países que primero se subieron a la ola de apertura comercial y promoción de las exportaciones, como Japón, Corea del Sur y Taiwán, pudieron aprovechar los beneficios del comercio y desarrollar industrias complejas, inicialmente con bajos niveles de competencia. La liberalización del comercio se aceleró en las décadas de 1980 y 1990 y en 1995 se creó la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Como advertíamos más arriba, a pesar de estar en un contexto político y económico que todavía no se compara con el de los años 1930 y 1940, hay algunas similitudes que vale la pena mencionar. Por un lado, hay un realineamiento geoestratégico. En los años 30 y 40 el clivaje era entre comunistas y anticomunistas, lo que tenía una dimensión política (democracia representativa versus partido único y represión de la disidencia) y una económica (economía descentralizada versus centralmente planificada). Hoy el modelo económico de mercado, aun con diferencias en el rol del Estado, no está en discusión. La mayor diferencia hoy está en la organización política entre gobiernos democráticos y diversos autoritarismos más o menos populistas.

Segundo, varios países hoy tienen una fuerte preocupación de seguridad nacional. Esto los está llevando a una preocupante secuencia de medidas y contramedidas en el plano del comercio internacional. Por ejemplo, Evenet, Jakubic, Martín y Ruta (2024) muestran cómo la introducción de un nuevo subsidio en China tiene una respuesta significativa pero parcial tanto en Europa como Estados Unidos dentro de los seis meses siguientes a su introducción. Al cabo de dos años, en Europa, el 98% de las jurisdicciones ha respondido al subsidio chino. Algo similar, pero con menos intensidad ocurre cuando China implementa medidas que limitan sus importaciones. Esta reacción, popularmente llamada “tit-for-tat”, es menos fuerte cuando el origen del subsidio o de la restricción al comercio se origina en Estados Unidos y Europa. 

Fuente: Evenet et al (2024)

Finalmente, la pandemia y la invasión de Ucrania por parte de Rusia generaron grandes disrupciones en dos mercados estratégicos. Por un lado, las cadenas de valor de la tecnología y, por otro lado, los alimentos. Esto ha inducido a varios países a pensar en estos mercados con una mirada estratégica inexistente hace cinco años atrás.

3. Sustitución de importaciones e industrialización en 1940-1970

El modelo de sustitución de importaciones se comenzó a gestar en Chile gradualmente como respuesta a la Gran Depresión de 1929, que expuso la vulnerabilidad de las economías latinoamericanas debido a su dependencia de la exportación de materias primas. La estrategia buscaba diversificar la economía a través del desarrollo de una industria nacional (Pinto, 1952). Se establecieron altos aranceles y barreras no arancelarias para proteger las industrias nacionales nacientes de la competencia extranjera. Esto permitió a industrias locales crecer sin enfrentar la presión de empresas extranjeras más establecidas y eficientes. 

El Estado jugó un papel central en la industrialización, creando y gestionando empresas en sectores estratégicos. La Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), fundada en abril de 1939, impulsó proyectos industriales de primer orden de importancia que existen hasta el día de hoy en energía, siderurgia y química. Durante 1940 y 1950, Chile experimentó un importante crecimiento industrial, por lo que la participación de la industria manufacturera creció en sectores como textiles, alimentos, químicos y metalurgia. 

Sin embargo, la productividad de esas inversiones era muy baja. De hecho, como lo muestra el gráfico siguiente usando los datos de Díaz, Luders y Wagner (2010), durante la posguerra, el crecimiento per cápita alcanzó apenas al 1,9% anual en promedio entre 1940 y 1970. 

Fuente: elaboración propia usando datos de Díaz, Luders y Wagner (2010). 

Parte del problema no era solo la estrategia de sustitución de importaciones (ESI), sino también la creación de monopolios internos manejados por el Estado. El financiamiento de las empresas estatales y los subsidios a la industria privada generaron déficits fiscales y aumentaron el endeudamiento público. Esta estrategia tuvo como consecuencia reducir el tamaño del sector exportador: las exportaciones, que representaban un 17,8% del PIB en 1940, cayeron a un mínimo de 9,6% en 1952, desde donde se estabilizó en un 12% del PIB. Las empresas manufactureras subieron su participación en el total de exportaciones, pero, como proporción del PIB, solo en dos años las exportaciones manufactureras superaron el 2% del PIB. El pobre desempeño exportador de estas empresas determinó una escasez crónica de acceso a moneda extranjera y fue una fuente de vulnerabilidad que en parte explica las crisis de balanza de pagos e inestabilidad cambiaria.

Desde el punto de vista de la economía política, el alza de aranceles parecía no tener costos para la ciudadanía. Las empresas protegidas y sus trabajadores, ambos organizados en asociaciones gremiales y sindicatos, sintieron que debían su existencia a la protección provista por el Estado y tenían pocos incentivos para removerla. Esto permeaba a los partidos políticos de derecha y de izquierda, cuya motivación también era nula. Por su parte, los consumidores en esa época estaban muy desorganizados, de manera que no tenían quien defendiera sus intereses. Salvo la breve experiencia de liberalización al inicio del gobierno de Alessandri a sugerencia de la misión Klein-Sachs, la racionalización más sistemática, pero finalmente limitada, de las barreras al comercio vino durante el gobierno de Frei Montalva. 

América Latina intentó desde 1960 promover el comercio regional. Ese año se creó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que buscaba crear un mercado común latinoamericano para incrementar el comercio intra-regional y mejorar la eficiencia industrial. Para ello, promovía una reducción gradual de aranceles entre los países miembros y promoción de la especialización industrial. ALALC logró algunos avances en la integración económica regional, pero falló en la armonización de políticas y la reducción de barreras no arancelarias. En 1980 se creó la Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI, que buscaba reemplazar a la ALALC dotándose de una estructura más flexible. Algunos intentos más acotados fueron el Mercado Común Centroamericano (MCCA) fundado en 1960 y el Pacto Andino, en 1969. 

Todas estas iniciativas estaban condenadas a fracasar. Las estructuras productivas latinoamericanas estaban muy basadas en la explotación de recursos naturales muy distintos. En ellos, cada país tiene ventajas comparativas muy fuertes a nivel internacional –cobre en Chile y Perú, café en Colombia, carne en Argentina y Uruguay–, lo que dificulta su capacidad para diversificar hacia otros sectores. En un contexto de escasez crónica de divisas, deficiencias de capital humano y bajos niveles de competencia, los niveles de intercambio comercial al interior de la región debía ser, como lo fue, muy bajo.

Todo lo anterior sugiere que ahora, frente a las sucesivas medidas de protección que adoptan países de todo el orbe, Chile debe pensar bien cuáles son las opciones que tiene abiertas y cuál mejor protege sus intereses en el largo plazo.

En la sección siguiente planteamos que esa estrategia, en lugar de consistir en defender a sectores que difícilmente serán competitivos a nivel internacional, se enfoque en promover sectores con ventajas comparativas declaradas o potenciales.

4. Las dos variantes del neoproteccionismo 

El neoproteccionismo se plantea en dos variantes. Una se refiere a lo que ya hemos dicho: distintas consideraciones estratégicas (seguridad nacional, tecnología y cadenas de valor, seguridad alimentaria). La otra consiste en vender como política industrial medidas que en realidad son proteccionistas. Para ello, se usan como medidas de política industrial instrumentos que no promueven la evolución de un sector, sino que protegen a una industria o empresa en problemas. 

La más popular de estas medidas, pero, curiosamente, también la más ineficiente de estas medidas, son los derechos antidumping. El siguiente cuadro muestra los tres instrumentos más comunes de protección: derechos antidumping, derechos compensatorios y salvaguardias. 

Los derechos antidumping deben ser utilizados cuando un exportador vende productos a precios inferiores a los del mercado interno. Para ello es crucial demostrar que el producto importado se vende a un precio inferior al “valor normal” y causa daño a la industria nacional. La medida que se aplica es una sobretasa arancelaria según el criterio que aparece en la tabla. Esta medida se aplica por un año, pero eso se puede prolongar en el tiempo en la medida que se pueda seguir demostrando que se cumple la condición de que el precio de venta sea inferior al valor normal y cause daño. Según la OMC, esta medida puede aplicarse por un período de hasta cinco años y afecta a las importaciones que vengan desde empresas específicas con tasas diferenciadas.

El derecho compensatorio se diferencia del derecho antidumping en que la fuente de la distorsión de precios es una subvención en el país de origen del exportador. En este caso, los solicitantes deben probar que hay subsidios que producen el efecto de vender a menor precio y ello causa daño a la industria nacional. A diferencia de los derechos antidumping, se aplica a todas las importaciones de un país. La regla de renovación de los derechos compensatorios es igual a la de los derechos antidumping. 

Finalmente, la salvaguardia es un instrumento que se usa para enfrentar cambios repentinos en las importaciones de un determinado bien que causa daño a la industria nacional. La medida consiste, en los hechos, en una sobretasa arancelaria a todas las importaciones de un producto, independientemente del país de origen. Una diferencia significativa respecto de las otras dos medidas es que su duración es de dos años, pero se puede prorrogar por un año.

Comparación de Instrumentos de comercio exterior permitidos por la OMC

Nota: elaboración propia sobre información oficial de la OMC. Los acuerdos de la OMC hablan de derechos antidumping, derechos compensatorios y medidas de salvaguardia. Sin embargo, la legislación chilena se refiere a sobretasas solamente para referirse a las salvaguardias. En el texto nos referimos a los derechos antidumping como una “sobretasas”, lo que puede producir una confusión en algunos casos. El uso de la palabra sobretasas en este informe no se refiere al uso legal de la palabra sino a que, desde el punto de vista económico, un derecho antidumping se materializa en un incremento en el arancel correspondiente.

Estos instrumentos son muy ineficientes como instrumentos de política industrial. En el caso de los derechos antidumping, su imposición respecto de una empresa no impide que otras empresas del mismo país u otras empresas de otros países puedan ofrecer sus productos en Chile. Esto sugiere que un instrumento de este tipo produce desviación de comercio desde un proveedor a otro, pero no genera condiciones para promover el desarrollo de una empresa o sector. En el caso del derecho compensatorio ocurre lo mismo, pero no a nivel de una empresa sino de un país. Finalmente, la salvaguardia es, por naturaleza, un instrumento de gestión de crisis en un sector por distinto tipo de razones. 

5. Las nuevas políticas industriales

Los instrumentos cuyo objetivo es corregir distorsiones al comercio no pertenecen a la caja de herramientas de la nueva política industrial. Ellas dotan a la institucionalidad de instrumentos de defensa ante políticas abusivas del comercio internacional que puedan implementar otros países. Su uso con fines meramente proteccionistas es en sí mismo una amenaza al comercio internacional reglado, que es lo que Chile debe promover, dado que los ALC son su activo estratégico.

Un sistema de promoción de actividades económicas que corrija fallas de mercado de distinto tipo es lo que denominamos genéricamente “políticas industriales”. Este nombre genera reticencias dada la experiencia chilena entre 1940 y 1970 que hemos criticado. Así, es importante distinguir la política industrial tradicional de la “nueva política industrial”. El siguiente cuadro, tomado de Rodrik (2022), hace precisamente esta diferenciación.