Chile construyó una reputación fiscal poco común en la región, fruto de crisis, reformas y aprendizajes acumulados más que de decisiones aisladas. Desde los desequilibrios de la década de 1970, pasando por la adopción de la regla de balance estructural, hasta la reciente Ley de Responsabilidad Fiscal, el país fue levantando un marco institucional orientado a evitar que el ciclo económico —u otras presiones de corto plazo— dictara el presupuesto público.  Hoy, tras la pandemia y con márgenes fiscales estrechos, por no decir prácticamente inexistentes, el desafío consiste en recuperar una senda de convergencia creíble. A partir de un breve recuento histórico, este artículo revisa cómo se construyó el marco fiscal actual e identifica lecciones que resultan especialmente pertinentes para los desafíos que enfrentará el próximo gobierno, en un debate inevitable entre el cumplimiento de las reglas y la definición de prioridades.

1. El punto de partida: desequilibrios y rediseño de la administración fiscal (1970–1990)

La trayectoria fiscal reciente de Chile se entiende mejor si recordamos el contraste de origen. A comienzos de los setenta, la política fiscal de Chile venia con una combinación de mayor gasto y menores ingresos, lo que llevó a déficits extraordinariamente altos. En esos años, el déficit del sector público (excluyendo sector financiero) escaló a niveles extraordinarios: 6,7% del PIB en 1970, 15,3% en 1971, 24,5% en 1972 y 30,5% en 1973, es decir, llegando casi a un tercio del PIB. Adicionalmente, la falta de un mercado de capitales profundo empujó a financiar parte sustantiva de esos déficits con emisión monetaria, alimentando una dinámica de inflación y desabastecimiento (Larraín & Meller, 1991). Esta experiencia, en particular, dejo una lección importante: cuando el déficit crece rápido y no existe un ancla fiscal (ni monetaria), el ajuste va a ocurrir igual, pero por la vía más costosa. 

Tras 1973, el país da un giro hacia un modelo de libre mercado, y con ello, también, cambios en el plano fiscal. Las principales modificaciones fiscales abarcaron fortalecer la capacidad del Estado para planificar y controlar el gasto, y buscar consolidar una disciplina presupuestaria más estricta. Un hito institucional fue el Decreto Ley N° 1.263 (1975), que centralizó y modernizó la administración fiscal, fortaleciendo el control presupuestario y el rol de la Dipres (Izquierdo, 2025). Pero, la mayor apertura comercial y financiera del país aumentó la exposición a fluctuaciones externas. Esa vulnerabilidad se materializó en la crisis de 1982, donde Chile sufrió una fuerte caída del precio del cobre —y con ello, de los ingresos fiscales— y un notable sobreendeudamiento (Vergara, 1981) (1). Ante la crisis, la respuesta del Estado fue incrementar el gasto para enfrentar el desempleo y las tensiones del sistema financiero. 

Tras la crisis, autores como Ritter (1990) destacan el proceso de ajuste fiscal, el cual creó las condiciones necesarias para retomar el crecimiento y diversificar las exportaciones. Otro hito importante, que ocurrió tras la crisis, fue la creación del Fondo de Estabilización de Ingresos del Cobre (FEC) en 1985, el cual estaba destinado a equilibrar las finanzas públicas durante periodos críticos (2). Resulta notable destacar que la creación del FEC fue un primer paso a utilizar un mecanismo de política fiscal contracíclica. Pero el mensaje detrás aun persistía, la política fiscal aún necesitaba una herramienta robusta para lidiar con shocks sin destruir (ni sobre-exigir) la economía real.

2.  Democracia, prudencia y el nacimiento de la regla (1990–2008)

Con el retorno a la democracia, la historia fiscal se vuelve menos dramática, pero más interesante, viéndolo desde un punto de vista institucional. En esta nueva etapa, Chile combina expansión social con un marco de estabilidad macro más explícito. Tanto el crecimiento económico —ese que hoy se añora— experimentado durante la década de 1990, como, en un segundo plano aunque no menos relevante, la expansión del gasto social, contribuyeron a una reducción sustantiva de la pobreza, que pasó de 39% en 1990 a 15% en 2009. Asimismo, durante la década del noventa se consolida un criterio prudencial que luego se vuelve parte del “sentido común” en la política fiscal. Todo gasto permanente debe financiarse con ingresos permanentes, evitando estrategias que comprometan sostenibilidad fiscal (Marcel, 1997). Este criterio no tenía el objetivo de omitir políticas sociales; sino más bien el de controlar la expansión del gasto de una manera prudente, para precisamente evitar retrocesos futuros en dichos desafíos.

Esta nueva forma de llevar a cabo la política fiscal se viene a materializar en 2001 con la creación de una regla de balance estructural —y su medición operacional, denominada el balance cíclicamente ajustado, BCA—. La lógica de la regla es simple pero con un funcionamiento potente, desacoplar el gasto público de los ingresos efectivos, es decir, ante la existencia de algún shock transitorio del PIB —o del precio del cobre— la trayectoria del gasto no debería moverse, salvo que algún componente de largo plazo, como el producto potencial o el precio de referencia del cobre, cambie (Izquierdo & González, 2025). Esta regla permite dos cosas, la primera es ahorrar durante periodos de bonanza y no gastarlo de manera imprudente, y la segunda es permitir déficits (acotados) durante una recesión (3). 

El diseño fiscal se vuelve a robustecer en el año 2006 con la Ley de Responsabilidad Fiscal, la cual: (i) institucionalizó la regla fiscal; (ii) estableció que cada gobierno deba definir un decreto de política fiscal con metas autoimpuestas; y también (iii) creó dos fondos: el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) y el Fondo de Reservas de Pensiones (FRP). Tal como era la idea del FEC, los fondos funcionarían como “colchón”, permitiendo responder a crisis sin depender exclusivamente de deuda. Previo a la crisis financiera de 2008, el país pasó por una bonanza de las materias primas —en específico, el cobre—, llevando a generar superávits fiscales que permitieron acumular reservas importantes (Céspedes & Velasco, 2014). Dicha acumulación permitió también disminuir la deuda bruta como porcentaje del PIB, llevándola a sus niveles más bajos (Ver Figura 1).

3. La regla bajo presión: la era de los shocks (2008-2022)

Aunque Chile venía acumulando ahorros importantes junto a un marco fiscal más prudente, la llegada de la crisis financiera de 2008 marca un punto de inflexión. Es desde este punto donde los déficits estructurales comienzan a volverse más recurrentes, sugiriendo que el deterioro fiscal, aparte de explicarse por factores cíclicos, también se explica por presiones más bien estructurales (Ver Figura 2). A medida que se avanza a la siguiente década, el escenario se vuelve más exigente. Desde el año 2014, el  país empieza a enfrentar una mayor presión social —en áreas como salud y educación— y se agrega un menor crecimiento tendencial (4). Esto ayuda a entender por qué hacia 2016-2017 se observan déficits estructurales relevantes. La Figura 3 muestra cómo el gasto público ha superado sistemáticamente los ingresos estructurales en 15 de los últimos 17 años, es decir, el financiamiento “permanente” no alcanza para el nivel de gasto que se consolida. Todo indica, además, que los años 2025 y 2026 se sumarán a esta tendencia.

Figura 1: Deuda Bruta (% del PIB), 1990-2024

Fuente: Elaboración propia basada en datos de las Estadísticas de las Finanzas Públicas y el Informe de Deuda Bruta del Gobierno Central, cuarto trimestre de 2024, publicados por la Dirección de Presupuestos (Dipres).

Notas: (1) La sección coloreada en gris de la gráfica representa el periodo de mayor intensidad del boom del cobre, caracterizado por un notable incremento de los ingresos fiscales que derivo en un impacto positivo directo en las finanzas públicas. 

(2) Los datos sobre los precios del cobre (USD por libra, BML) utilizados para definir el periodo del auge del cobre provienen del Banco Central de Chile. 

Como consecuencia de lo anterior, y dado que el gasto ha superado de forma persistente los ingresos estructurales, el faltante resultante —junto con otros requerimientos bajo la línea— debe financiarse mediante un mayor endeudamiento o, alternativamente, mediante el uso de activos. Volviendo a observar la Figura 1, la deuda bruta nuevamente comienza a aumentar de manera sostenida, reflejando aquella necesidad de financiamiento en un entorno de menor holgura fiscal. Ante esta situación, llega la crisis sanitaria de 2020, que intensifica las presiones fiscales, provocando que en el año 2021 se llegue a un déficit de 10,6% del PIB (Izquierdo & González, 2025). Desde el ángulo complementario, Rodríguez (2025) subraya la magnitud del gasto, el cual llegó al 32% del PIB. Posteriormente, en el año 2022 se retiran gran parte de las medidas extraordinarias, permitiendo con ello que el gasto se reduzca considerablemente respecto al año anterior. Asimismo, ocurre una corrección parcial, generándose un superávit de 0,5% del PIB (5).

Figura 2: Balance Efectivo, Estructural y Efecto Cíclico (% del PIB), 2001-2024

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Estado de Operaciones del Gobierno Central 1990-2023 y el Informe de Finanzas Públicas, cuarto trimestre de 2024, publicados por la Dirección de Presupuestos (Dipres).

Notas: (1) El Balance Efectivo se obtiene como la diferencia entre ingresos y gastos totales del gobierno, reflejando el resultado fiscal observado en un año determinado. El Balance Estructural se estima ajustando el Balance Efectivo por los efectos del ciclo económico en los ingresos, utilizando la metodología basada en el ajuste por brechas del PIB y precios de referencia del cobre. El Efecto Cíclico en los Ingresos se calcula como la diferencia entre los ingresos fiscales observados y los ingresos estructurales estimados bajo la hipótesis de un PIB en su nivel potencial.

(2) El efecto cíclico en los ingresos mide cuánto del balance efectivo se debe a fluctuaciones del ciclo económico, reflejando los cambios en los ingresos fiscales asociados a la fase del ciclo. Por ejemplo, en períodos de auge económico, como el boom de los commodities en la década de los 2000, el aumento de los ingresos fiscales permitió mejorar el balance efectivo sin necesariamente requerir ajustes estructurales en el gasto.

4. El problema de hoy: desvíos sin crisis y el desafío del próximo gobierno (2022–2026)

Si bien, la regla y todos los mecanismos establecidos previamente fueron importantes para enfrentar shocks tales como la crisis financiera de 2008 y la pandemia de 2020, la acumulación de déficits estructurales y el mayor gasto hicieron que, después de la pandemia, el problema pase a ser de trayectoria y credibilidad. Sin embargo, la tensión actual se vuelve especialmente sensible cuando aparecen desvíos en años sin crisis. Este punto se ve reflejado en la meta incumplida del periodo 2024, donde el BCA se ubicó en torno a un déficit del 3,3% del PIB, muy por debajo de la meta establecida de un déficit de 1,9% (Izquierdo & González, 2025). Esto importa porque erosiona el principal activo de una regla fiscal, la cual es su capacidad de coordinar expectativas y sostener la credibilidad fiscal. 

Figura 3: Ingresos estructurales, efectivos y gastos del Gobierno Central (% del PIB), 2001-2024

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Estado de Operaciones del Gobierno Central 1990-2023 y el Informe de Finanzas Públicas, cuarto trimestre de 2024, publicados por la Dirección de Presupuestos (Dipres).

Notas: (1) Los ingresos efectivos corresponden a los ingresos reales percibidos por el Gobierno Central en un periodo fiscal. Los ingresos estructurales son aquellos ajustados para eliminar los efectos cíclicos y la volatilidad de los precios de los commodities, como el cobre, mediante el uso de parámetros estructurales definidos por expertos. Los gastos del Gobierno Central incluyen todas las erogaciones del Estado en un periodo, tanto corrientes como de capital.

(2) Desde la crisis financiera de 2008, el gasto público ha superado sistemáticamente los ingresos estructurales en 15 de los últimos 17 años.

También, durante la pandemia se tuvo que renegociar parte de la deuda, llevando a que el costo financiero creciera, generando que el gasto por intereses del gobierno central llegara a 1,2% del PIB en 2024, reduciendo espacio para financiar políticas sociales o inversión. Rodríguez (2025) resume esta situación como un escenario de “estrés fiscal”, caracterizado por déficits recurrentes y aumento de la deuda, pero también destacando la caída de amortiguadores como el FEES. Tras la crisis social vivida en 2019 y la pandemia, el Estado debió usar intensamente el FEES, dejándolo en 0,9% del PIB en 2021, y actualmente, estimado en 1,1% en 2025. En esa misma línea, es que tras la pandemia, el FMI (2023) recomendó ubicar al FEES en un rango de 5%-7% del PIB, justamente para mantener capacidad de reacción ante una eventual crisis. Pero conseguirlo no es simple; hacerlo exige espacio fiscal, como reasignar gasto o decisiones financieras, pero esto también puede tensionar la trayectoria de la deuda, por lo que reconstruir el FEES se vuelve un punto fiscal difícil de tratar. 

A la fragilidad de amortiguadores como el FEES se suma hoy un punto aún más delicado, la dificultad de cumplir las metas de balance estructural. Como se observa en la Figura 4, y como advierte el CFA (2025), el país se encamina a un tercer incumplimiento consecutivo de la meta de balance estructural, llevando con ello a que el cuadro de “estrés fiscal” se prolongue y tensione la credibilidad de la regla. Y esto conecta directamente con el próximo gobierno, ya que, según proyecciones oficiales de la Dipres (2025), las holguras fiscales de mediano plazo se ven casi nulas, del orden de 0,1% del PIB anual en promedio entre 2027 y 2030 —sin acciones correctivas—.  En un contexto de holguras acotadas y altas expectativas, el desafío del próximo ciclo político será convertir prioridades en políticas financiables, resguardando la credibilidad fiscal. Esto cobra especial relevancia ante la advertencia del CFA de que existe una probabilidad no despreciable de que la deuda bruta supere el umbral prudencial del 45% del PIB hacia 2027.

Figura 4: Cumplimiento de las metas (% del PIB), 2001-2024

Fuente: Elaboración propia basada en información histórica de la Dirección de Presupuestos (Dipres) y la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (BCN).

Notas: (1) El criterio de cumplimiento de la meta se basa en lo decretado o comprometido por cada administración al inicio del periodo, considerando posibles ajustes justificables por situaciones excepcionales, como crisis. Si no existe un decreto formal o un compromiso explícito, se tomará como referencia la proyección definida en la ley de presupuesto del ejercicio anterior para evaluar el cumplimiento de las metas fiscales (ejemplo el periodo 2023).

(2) El Producto Interno Bruto utilizado para calcular el balance estructural varía según el periodo considerado. Para el periodo 2001- 2010, se emplea la Compilación de Referencia de las Cuentas Nacionales del Banco Central 2003 (CdeR2003). En cambio, para los periodos 2011-2015, 2016-2021 y 2022-2024, se utilizan las compilaciones correspondientes de 2008 (CdeR2008), 2013 (CdeR2013) y 2018 (CdeR2018), respectivamente, para asegurar consistencia con las metodologías de cálculo y las actualizaciones de los datos nacionales.

(3) Las áreas de color azul acero y blanco corresponden a los periodos presidenciales.

(4) Para un mayor detalle de la evolución de las metas y el criterio para su cumplimiento, véase Anexo C de Izquierdo & González (2025).

Bibliografía

Céspedes, L.F., & Velasco, A. (2014). Was this time different? Fiscal policy in commodity republics. Journal of Development Economics, 106, 92-106.

Consejo Fiscal Autónomo (CFA). (2025). Informe del Consejo Fiscal Autónomo sobre el ejercicio de sus funciones y atribuciones: Presentación ante la H. Comisión Especial Mixta de Presupuestos del Congreso Nacional. Informe al Congreso N° 13.

Fondo Monetario Internacional (FMI). (2023). Fiscal Considerations in Managing Stabilization Funds. IMF Country Report.

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Izquierdo, S. (2025). Cinco décadas de fortalecimiento fiscal en Chile. Manuscrito sometido a Revista Estudios Públicos, Centro de Estudios Públicos (CEP)..

Izquierdo, S., & González, E. (2025). Trayectoria fiscal chilena: desempeño histórico y presiones sobre la regla fiscal. Puntos de Referencia: Economía y Políticas Públicas, N.º 730. Centro de Estudios Públicos.

Larraín, F., & Meller, P. (1991). The socialist-populist Chilean experience, 1970-1973. In The Macroeconomics of Populism in Latin America (pp. 175-221). University of Chicago Press.

Marcel, M. (1997). Políticas públicas en democracia: el caso de la reforma tributaria de 1990 en Chile. Colección Estudios CIEPLAN, 45, 33-83.

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Rodríguez, J. (2025). Presupuesto 2026 y desafíos fiscales para el próximo gobierno. Puntos de Referencia: Economía y Políticas Públicas, N.º 749. Centro de Estudios Públicos. 

Schmidt-Hebbel, K., & Marshall, J. (1993). Fiscal Adjustment and Successful Performance in Chile. World Bank.

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